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　　学人简介

　　作者系上海外国语大学国际工商管理学院讲师、国际关系博士，察哈尔学会研究员

撰文目的

按照中国城市规模最新划分标准，具备1000万以上常住人口规模的北京、上海、天津、重庆、广州、深圳等六座城市为中国“超大城市”，它们既是中国综合实力最为雄厚的六座城市，也是构建世界城市网络的中国枢纽和中国构建全球伙伴关系网络中的有机组成部分。作者认为，一般意义上的城市国际资源整合能力，分别体现在城市对国际资源的“上行”争取能力、协同整合能力与区域分配能力上，并分别对应城市国际化发展顶层设计、中央与地方关系中的涉外因素和城市内部的府际协调三个问题，这也是决定中国超大城市的国际资源整合能力强弱、大小的三个要素。

对于具有流动性特点的全球性资源（global resources）来说，其最终走向，往往必须通过“全球城市之手”予以安排。而全球城市又维系着大量各自的国内关系（domestic linkages）。中国超大城市永远是拥有中国“国籍”、持中国“护照”的城市，无论是上海市市长国际企业家咨询会议区域示范作用，还是广州借助UCLG扩展多边国际合作舞台中显现出的央地协力，城市“主导”某些国际活动的幕后，实质上是作为一种对外关系活动中的“有限参与行为体”[1]，与中国国家力量结合或协同，进而对全球性资源的争取、整合与分配。

结合上海、广州等中国超大城市的国际组织活动案例，我们不难分析全球城市作为一种行为体，在全球性活动中确切的位置，以及全球城市国际组织能力的维系的问题。

这里首先以图形方式表示城市国际资源整合能力的维系：

图1、城市国际资源整合能力的维系结构

在图1中，CG1和CG2分别表示两国中央政府，E1和E2分别表示各类跨国企业和跨国企业集团，GCity 1和GCity 2分别表示两国内的全球城市，IOs表示各类政府或非政府实体国际组织。我们可以很清楚地看到图中分属两国的全球城市GCity 1和GCity 2分别维系着五类关系，是该模型中维系关系类别最多的行动方。除中央与地方关系、城市与城市关系外，城市国际资源整合能力的维系还主要在于城市与跨国企业和跨国企业集团，以及城市与实体国际组织关系等方面。

综合上海市市长国际企业家咨询会议与广州市参与世界城市和地方政府联合组织发展，这里我们可以进一步对城市的国际资源整合能力进行理解：第一、在中央政府允许的范围内，城市通过发挥主观能动性，自创国际组织平台，招“商”引“智”，从而达到在参与对外关系中促进自身发展的目标；第二、在中央政府及其组成部门、中央级人民团体等单位的支持引导下，通过参与以致引领与城市发展相应的实体国际组织，达到汲取外部资源，形成对外关系发展中由外而内的城市参与局面。

同时，城市在发展此类国际资源整合能力的同时，需要有长远规划和注意中央政府政策的变化和调整，与中央协力，并形成地地合作，从而达成参与对外关系发展的“合作最大化”目标。如2011年2月，中国财政部、外交部曾联合发文《关于严格控制在华举办国际会议的通知》（财行[2011]2号）明确指出：“一、各地区各部门要按照‘服务发展、确保重点、规范管理、精简务实’的原则，进一步加强在华国际会议管理，严格执行中央和省（部）两级审批制度。”“三、各地区各部门要认真研究确定国际会议的主题，不得在同一时间或短时间内举办主题相同或类似的国际会议。以国内议题为主的国际会议除有专门规定外，应先按照国内会议报批和管理，再就涉外事项按规定报批。”“五、各地区各部门要严格控制邀请我党和国家领导人出席国际会议。未经批准不得擅自对外承诺我党和国家领导人与会，不得为提高会议规格随意使用‘峰会’‘国际论坛’等称谓。严格控制邀请外宾的规模和规格，未经履行必要手续，不得擅自邀请或对外协商邀请重要外宾来访。各地区举办国际会议或涉外活动，不得竞相抬高国内外会议代表的规格，不得相互攀比。”这一文件的出台本身就说明，在实际运作层面，包含超大城市在内的各地方部门的国际组织能力建设还需要规范化。总之，城市发展自身的国际组织能力，必须理顺分别对应争取（strive）全球资源、整合（integrate）全球资源、配置（allocate）全球资源的内外关系、央地关系和地地关系，以期逐步形成有序和可持续发展的局面。

本文进一步认为，一般意义上的城市国际资源整合能力，分别体现在城市对国际资源的争取能力、整合能力与配置能力上，并分别对应城市国际化顶层设计、中央与地方关系和城市内部的府际协调三个问题，这也是决定中国超大城市的国际组织能力强弱、大小的三个要素。

以下就中国全球城市国际资源整合能力维系中的争取、整合与配置问题分别述之：

（一）争取。对于中国超大城市而言，“上行”争取全球性资源或成为完全意义上的全球城市，已然超越城市使命的范畴，更接近于这类城市的性质。这不仅是基于国家对“国家中心城市”建设的要求，更因为中国超大城市基本已具备成为全球城市的条件。中国超大城市在经济实力上，堪称“富可敌国”。据公开数据，2014年六座中国超大城市的经济总量（单位：人民币）分别为：上海23560.94亿元，北京21330.8亿元，广州16706.87亿元，深圳16001.98亿元，天津15722.47亿元，重庆14265.4亿元。这六座城市恰好2014年全国主要城市地区生产总值（GDP）排名的前六位。[2]以2014年人民币对美元平均汇率6.1428计算，排名第六位的重庆，经济总量为约2322.30亿美元，这个数字超过欧盟成员国爱沙尼亚，在194个联合国成员国中排到第104位。排名第一位的上海，则能够以约3835.54亿美元的经济总量，排到世界第89位。[3]如果我们进行横向的全球城市间比较，上海在经济总量上已逼近全球城市中的第十位。[4]

我们知道，中国超大城市拥有这样的经济地位，与全球化时代的资源流动和资本配置有密切关联。自国家打开对外开放的大门以来，中国的超大城市不仅是被卷入全球化浪潮，更多的是以“杀出一条血路”[5]的勇气，主动加入全球竞争。因为是否能争取到国际资源，不仅在当时已经关乎这些城市的生存，当下更已融入这些超大城市的发展战略或城市精神。中国中央政府组织编制的《长江三角洲地区区域规划纲要》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《京津冀协同发展规划纲要》等文件中，对于北京、上海、广州等城市的基本定位，也体现出国家支持超大城市争取全球资源的意志。

（二）整合。本文认为，全球城市国际资源整合能力中的“整合”，主要是中央和地方协同整合全球资源的能力，是一种央地关系协调发展的能力。城市参与国际事务或全球事务，成为当前中国对外关系发展中的突出现象，对于中国对外关系传统而言，不是主流，而是一种新的对外关系发展方向，具有据此探究“中国传统的当代转型”等重大问题的理论价值与现实意义。[6]

全球城市的出现和关于全球城市的讨论，尽管证实了全球化时代下主权国家内部单位在对外关系发展方面的新动向。但总体而言，在外交权（power of diplomacy）问题上，主权国家仍占据绝对优势。举例来说，即使是已有“伦敦在国际地位上比英国本身还重要”[7]这样的讨论，但伦敦毕竟不能代表整个英国，更不能代表英联邦，其能够发挥作用的空间和领域，以及能够处理的全球资源，仍要远比作为主权国家的英国小。从这个意义上讲在政治地理（而非经济地理）意义上，仍“身处”各主权国家内的世界城市，其参与对外关系的广度和深度都是有限的。

如何使保证国家外交权力与发展全球城市并行不悖，获得中央和地方协同进行整合全球资源的能力，“政治关系传统下的央地协力与法律关系传统下的央地竞合”[8]是两种不同的整合路径。

西方发达国家经过五百多年来的现代国家建设，在应对法律关系传统下的央地竞合方面有自己的解决办法，如依靠财政和税收平衡等会计手段、法律关系的调整、共同体制度建设和多层治理理论等意志力量的加强，加上多年来积聚的经济实力，大体上尚能处理好国内全球城市参与对外关系的问题。对于中国的历史传统和现阶段的国情而言，政治关系传统下的央地协力则有更加深厚的政治基础，超大城市作为中国对外关系大局中的“有限参与行为体”开展工作，对于国内各级部门而言，具备从中国央地关系传统中牵带出来的一以贯之的执行能力，对于国外环境而言，只要对方有一定的中国政治研究基础，也容易有相应的理解能力。

（三）配置。不应被忘记的是，超大城市还面临复杂的内部和周边府际关系问题。在完成对全球资源的“上行”争取以及央地整合过程后，最终的“落地”过程，还需要考验超大城市区域配置资源的能力。

例如，在中国超大城市区域化配置全球资源的过程中，我们不难发现各类“开发区”的身影，而开发区就是城市为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域这里的外部生产要素，主要就是全球资源，开发区堪称这些资源进行城市着陆的最后“终端”。以上海为例，上海出现国家级开发区，是1986年8月闵行开发区虹桥开发区被批准为首批国家级经济技术开发区。之后，漕河泾、金桥开发区也跻身国家级经济技术开发区。1991年，张江高新技术产业开发区成立，20年后，上海紫竹高新技术产业开发区也成为国家级开发区上海的保税（园）区则以上海外高桥保税区为代表并于2013年8月，以上海外高桥保税区为核心，辅之以外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区和洋山保税港区等其他三个海关特殊监管区域，成为上海自贸区的一部分和中国经济新的试验田。同时，上海港和上海空港都属于中国对外开放的一类口岸。在国家级新区方面，1992年成立的浦东新区，是中国的第一个国家级新区。

由此可见，各类国家级开发区在上海这座特大型城市集聚，而且在区划、土地、公共政策领域形成了交叉和重合，城市空间在区域范围内呈现高度延展性。例如，仅浦东新区的管辖范围内，就有国家级经济技术开发区（金桥）、国家级高新技术产业开发区（张江）、保税（园）区和一类口岸，以及具有实验意义和正在建设中的自贸试验区。根据上海市统计局和上海市开发区协会提供的统计资料，2012年，上海的开发区工业总产值占到上海全市工业总产值的74.83%。[9]

超大城市中的开发区最为密集地承载了城市争取、国家整合的全球化资源之“落地”。值得注意的是，中国超大城市对全球化资源的配置“终端”，用设置开发区的方式，竟然同时打通了“全球-国家-城市整体-下辖区县”这一资源配置的“纵贯线”。

随着人类生活的城镇化率不断提高，城市与全球政治、世界经济与国际关系发展的紧密度不断提升。全球化时代城市本身作为一种行为体，正在全球事务中重新觉醒。城市越来越由原来意义上的国际交往平台、枢纽或管道角色，在被赋予了新的进一步改善人类生活的使命和嵌入全球治理的意义之后在国际事务中变得更为能动和活跃。2015年3月底，博鳌亚洲论坛2015年年会期间，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》经国务院授权发布，这份“一带一路”倡议的“说明书”中明列：“根据‘一带一路’走向，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国－中亚－西亚、中国－中南半岛等国际经济合作走廊；海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道。”“开展城市交流合作，欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市，以人文交流为重点，突出务实合作，形成更多鲜活的合作范例。”[10]根据这样的愿景，在“一带一路”建设中，中国的城市，特别是超大城市，必能有所作为。

三十余年来，随着中国综合国力的跨越式发展，中国超大城市在全球城市版图中的崛起，为世界范围内的城市发展增添了鲜亮的中国色彩，这值得引起所有国际问题和城市问题学者注意。超大城市必须具备相应的国际组织能力，才能成为能动的、适应当下这个全球化时代的全球城市。中国的超大城市在发展过程中，能够主动走出国门“上行”争取全球资源，在处理中央与地方关系范围内协同整合全球资源，并采用建设开发区的方式配置全球资源，积三十多年的城市国际化发展经验，已经、正在或即将成为主流意义上的全球城市。同时，为使中国超大城市含金量不断提升，中国中央政府在超大城市发展上的顶层设计，未雨绸缪，注重在发展城市的同时防范和治理“城市病”，具有前瞻意义。中国超大城市发展国际组织能力，从一开始就是在内外关系、央地关系和地地关系这三组关系结构中展开的，充满活力而不出格出位，发展迅速而又张弛有度，这里有从中国城市发展顶层设计者到基层建设者的政治智慧，这也许亦能够为世界范围内的全球城市治理提供经验。

文章来源：学友供稿、本稿从《论中国超大城市的国际资源整合能力》一文中节选，原文刊发于《国际观察》2017年01期。

[1]参考张鹏：《论地方部门作为对外关系有限参与行为体》，载《世界经济与政治》，2013年第8期，第150-154页。

[2]根据2013年数据，排位则略有不同。 2013年，重庆经济总量为12656.69亿元，略低于苏州的13015.7亿元，在2014年全国主要城市地区生产总值（GDP）排名表中居第七位。

[3]各联合国成员国家数据依据的是联合国官方统计数据，参考网址：https://unstats.un.org/检索时间2016年3月1日。

[4]全球城市经济数据参考了布鲁金斯学会（Brookings）的统计结果，参考网址：https://www.brookings.edu/research/reports2/2015/01/22-global-metro-monitor检索时间2016年3月1日。另外该页面注明可资参考的资源还有“data from OxfordEconomics, Moody’s Analytics, and the U.S. Census Bureau”。

[5]原文为“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来”。是中国改革开放初期，邓小平就特区开发时问题进行谈话时的表述。

[6]此处特别感谢上海外国语大学图书馆馆长、政治学一级学科博士点学科带头人胡礼忠教授给予的指导。

[7]此处特别感谢上海社科院国际问题研究所汤伟副研究员的观点，在他主持的一场小型研讨会中，我们就此问题形成争论，并各自保留自己的观点。

[8]参见拙作《中国对外关系展开中的地方参与研究》，上海，上海人民出版社2015年版，第72-73页。

[9] 2012年，上海市全年工业总产值33186.41亿元，全市开发区规模以上工业企业工业总产值占全市比重为74.83%。资料来源：上海市开发区协会：《2012年本市开发区经济运行情况》。

[10]参见经国务院授权，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布的文件：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。

小编：lt

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